1. Análisis de la constitucionalidad de los artículos 198, 198 nonies y 198 decies del CDSEP.
El accionante aduce que los preceptos impugnados trasgreden la garantía de exacta aplicación de la ley en materia penal, en tanto establecen, que para que se den las conductas punibles que ahí se contienen, es requisito indispensable que se contravengan disposiciones reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas, lo que resulta inadecuado, ya que éstas son emitidas por autoridades distintas del Congreso local, quien tiene facultad exclusiva para legislar en materia penal, por lo que tal sistema actualiza lo que se conoce como norma penal en blanco.
El proyecto declara fundado el anterior argumento, ya que conforme al principio de exacta aplicación de ley en materia penal, es indispensable que las normas penales provengan del órgano legislativo, por lo que, tanto los delitos como las sanciones deben estar previstos en la ley en sentido formal y material, de ahí que se excluye la posibilidad de que las normas penales remitan a normas no emitidas por el legislativo, como pueden ser los reglamentos o las Normas Oficiales Mexicanas, máxime que los preceptos tildados de inválidos no concretan las disposiciones reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas a que remite, generando incertidumbre en el gobernado.
El artículo 14 de la Constitución Federal prevé la garantía de legalidad y de exacta aplicación de la ley en materia penal, que exigen que para poder imponer una pena, tanto la pena como el delito se encuentren previstos en una ley, la cual debe ser exactamente aplicable al caso, por ello, se proscribe la analogía o la mayoría de razón en la imposición de penas por delitos. Lo anterior implica el tradicional principio de legalidad referente a “no hay delito ni pena sin ley”.
En ese entendimiento, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) ha considerado que la garantía de exacta aplicación de la ley, no se circunscribe a los meros actos de aplicación, sino que abarca también a la propia ley que se aplica, la que debe quedar redactada de tal forma que los términos mediante los cuales especifique los elementos respectivos sean claros, precisos y exactos. Lo antes descrito, es lo que se ha dado en llamar el principio de tipicidad.
Ahora bien, el principio de legalidad en materia penal no solamente se contiene en la necesidad de predeterminación normativa suficiente de los ilícitos y de sus penas; sino que también es imprescindible que únicamente la ley, entendida en sentido formal y material, sea fuente de delitos y penas, toda vez que la función legislativa en materia penal ha sido atribuida en exclusiva al legislador, por imperativo del principio de reserva absoluta de ley.
De los artículos 40, 41, primer párrafo, 73, fracción XXI, y 124 de la Constitución Federal, se desprende que a nivel estatal, la función legislativa en materia penal ha sido reservada al Poder Legislativo de cada entidad. Dentro de este sistema, también es de destacar lo dispuesto en el artículo 57, fracción I, de la Constitución del Estado de Puebla, que reserva la facultad de legislar en materia penal al Congreso del Estado.
Así, con relación a los preceptos impugnados, se tiene que mediante Decreto Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el 16 de abril de 2010, se reformó el artículo 198, y se adicionaron los numerales 198 nonies y 198 decies, que precisan, por su orden, la siguiente sanción: i) artículo 198: prisión de dos a diez años y multa de treinta a dos mil días de salario; ii) artículo 198 nonies: prisión de uno a diez años y multa de tres a veinte mil días de salario; y, iii) artículo 198 decies: prisión de uno a cuatro años y multa de tres a cien días de salario.
Por el contrario, en cuanto a la descripción de la conducta, dichos preceptos ofrecen una descripción parcial, remitiendo, para su complemento, a otros textos legales, lo que se destaca en los incisos siguientes:
i) artículo 198: “… a quien con peligro de la salud pública, ocasione un daño ambiental o desequilibrio ecológico, y en contravención a las disposiciones legales, reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas aplicables, realice, autorice, permita u ordene cualquiera de las siguientes conductas…”.
ii) artículo 198 nonies: “… a quien de manera dolosa o culposa, realice, autorice, consienta, permita u ordene la descarga, el depósito o infiltración de contaminantes, sustancias corrosivas, reactivas, explosivas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas, al sistema de alcantarillado o drenaje de las poblaciones, en contravención a las disposiciones legales, reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas aplicables, que causen o puedan causar un daño a la salud pública, al medio ambiente o a los recursos naturales…”.
iii) 198 decies: “…a quien en contravención a las disposiciones legales, reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas aplicables, cause un daño, deterioro, alteración o destrucción en…”.
Pues bien, la situación especial en que se hallan esos preceptos legales, es lo que la jurisprudencia y la doctrina han dado en llamar leyes penales en blanco. La Primera Sala de la SCJN, en la jurisprudencia 1a./J. 10/2008, ha definido los "tipos penales en blanco" como supuestos hipotéticos en los que la conducta delictiva se precisa en términos abstractos y requiere de un complemento para integrarse plenamente.
Con relación a la garantía de legalidad, deben distinguirse dos tipos de leyes penales en blanco: en sentido estricto y en sentido amplio. Las primeras, son aquellas leyes que han de recibir su complemento de normas extrapenales y que poseen un rango inferior al de la ley penal; las segundas, también llamadas leyes en blanco impropias, son las que confían su complementación a otra disposición contenida en ellas mismas o a otra ley emanada de la instancia legislativa.
El problema de constitucionalidad de las denominadas “leyes penales en blanco” no se plantea cuando la norma penal remite a una ley extrapenal en sentido formal y material, sino únicamente cuando se reenvía a otra norma que no tiene carácter de ley en sentido formal, dando así entrada en la descripción típica a regulaciones de procedencia reglamentaria o hasta meramente administrativa y, en consecuencia, a una participación del Poder Ejecutivo en la configuración de las conductas prohibidas.
Por una parte, se tiene que las disposiciones reglamentarias, son ordenamientos jurídicos que corresponde emitir al Ejecutivo, a nivel federal en términos del artículo 89, fracción I, de la Constitución Federal; y lo mismo sucede a nivel del Estado de Puebla, conforme el numeral 79, fracción III, de la constitución de esa Entidad. Además, que en atención al principio de reserva de ley, a que están sujeta la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo se prohíbe que en el reglamento se aborden materias reservadas en exclusiva a las leyes del Congreso, como son, entre otras, las relativas a la definición de los tipos penales.
Por otro lado, las Normas Oficiales Mexicanas son reglas administrativas sobre aspectos técnicos y operativos para materias específicas, cuya existencia obedece a los constantes avances de la tecnología y al acelerado crecimiento de la administración pública federal; por ello, constituyen actos materialmente legislativos, aunque no son formalmente legislativos.
Así las cosas, los artículos 198, 198 nonies y 198 decies del Código de Defensa Social para el Estado de Puebla, están invalidados de inconstitucionalidad, en principio, porque delegan en el Poder Ejecutivo y en las dependencias de la administración pública federal, la facultad de dictar leyes penales, al remitir para la configuración del delito a disposiciones reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas, cuando, la aludida facultad ha sido señalada exclusivamente al Poder Legislativo.
Pero además, violentan la garantía de legalidad en materia penal, en su aspecto de tipicidad o taxividad, en tanto que la remisión se hace, sin más, en forma general a los “reglamentos o Normas Oficiales Mexicanas aplicables”, de manera que aunque se refiere a ese tipo de disposiciones sobre la materia que cada precepto reglamenta, no selecciona y concreta las disposiciones a que refiere, al no precisar que refiere a alguna o algunas que tienen determinada finalidad; de manera que tal remisión es la que da motivo a dudas, incertidumbre y confusión, y por tanto, no puede considerarse que las conductas típicas que regulan estén previstas de forma clara, limitada e inequívoca, de manera que no se reúnen las exigencias materiales que hagan de esos preceptos penales un verdadero instrumento al servicio de la libertad de los ciudadanos, pues crean falta de certidumbre acerca del alcance y medida de lo que en ellos se dispone.
2. Efectos de la sentencia.
Se declara la invalidez de los artículos 198, 198 nonies y 198 decies, del CDSEP, en las porciones normativas que dicen: “reglamentarias y Normas Oficiales Mexicanas”.
La ejecutoria producirá efectos a partir del 17 de abril de 2010, fecha en que entró en vigor la reforma y adición cuya invalidez fue declarada. Lo anterior, toda vez que las porciones normativas declaradas inválidas versan sobre la materia penal, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de la materia, aplicado en términos del artículo 73 del mismo ordenamiento legal, tratándose de estos casos, la sentencia sí tiene efectos retroactivos.