EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACION, MOTOR DE LA NACION

PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA SANCHEZ CORDERO COMO CONFERENCISTA EN LA "MAESTRÍA EN ADMINISTRACIÓN MILITAR PARA LA SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONALES", EL 28 DE MARZO DE 2000, EN EL COLEGIO DE LA DEFENSA NACIONAL, EN LA CD. DE MÉXICO.

EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, MOTOR DE LA NACIÓN.
Las políticas y estrategias del Poder Judicial de la Federación en el desarrollo nacional.

 

"No hay desarrollo ni democracia sin un sistema
judicial eficiente, pues el sistema judicial es el que
en última instancia reconoce, actualiza y protege los
derechos de los agentes políticos, económicos y
sociales.
Genaro David Góngora Pimentel.

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No hace mucho, un ex presidente del Tribunal Constitucional de Guatemala narraba una anécdota verdaderamente significativa sobre el papel tan importante de instituciones como el Ejército y el Poder Judicial en la vida de los pueblos. La anécdota es la siguiente:

Siendo presidente de Guatemala el Sr. Jorge Serrano Elías, un buen día como cualquier otro, las gentes en Guatemala sintonizaban la radio a temprana hora de la mañana, mientras llevaban a cabo sus actividades cotidianas; cuando, alrededor de las siete de la mañana, se escuchó el mensaje que indicaba que las estaciones del país se ponían en cadena nacional. Como suele suceder en nuestro país, las estaciones de radio solo se enlazan en cadena nacional cuando algo verdaderamente trascendente se va a dar a conocer o -como lo dijera quien narró esta anécdota- cuando ha temblado o se prevé una catástrofe de grandes magnitudes.

Cuenta este ex presidente del Tribunal Constitucional que no fue, en esa ocasión, ninguno de esos supuestos lo que provocó el enlace radiofónico; sino que lo que apareció fue la voz del entonces presidente de la República que anunciaba la expedición de un decreto por virtud del cual se disolvía el congreso, se derogaba una buena parte de la Constitución, se disolvía la Suprema Corte de Justicia y se anunciaba que la policía tomaría el control sobre las instalaciones de los demás poderes y órganos de gobierno.

Así las cosas, nuestro personaje se vistió lo más despacio que pudo -para meditar la situación lo más posible- y se dirigió hacia el local de la corte constitucional de Guatemala en su automóvil particular (prescindiría esta vez de su vehículo oficial, dadas las circunstancias).

Con toda la tensión que cargaba sobre sus hombros, llegó al edificio del Tribunal temblando de miedo y con el mal presentimiento de que en vez de tribunal encontraría una sucursal del cuerpo de granaderos.

La realidad era otra, el Tribunal se encontraba como siempre, sin un solo policía en los alrededores. Los causantes de este golpe se habían olvidado del Tribunal Constitucional.

Metió su auto al estacionamiento y se dirigió al salón de plenos en donde ya lo esperaban el resto de los magistrados (que así se les conoce allá) del Tribunal.

Comentando la noticia del día (vaya noticia) determinaron analizar la situación y establecer cual era el papel que debía desempeñar el Tribunal ante la situación.

Pasaron buena parte de la mañana enviando faxes a todos los Tribunales Constitucionales del mundo comunicándoles la noticia y solicitando la cooperación internacional, que en estos casos es tan valiosa.

Finalmente, tras una sesión que se prolongó hasta muy entrada la tarde y con el temor de ser interrumpidos por la policía, determinaron invalidar el decreto del presidente y notificárselo personalmente.

Para entonces la situación de la República de Guatemala era ya caótica y los países del mundo criticaban el golpe de estado. Incluso, el entonces secretario general de la OEA, Joao Bahena Soares, quien se encontraba de visita en Nicaragua hizo una escala en Guatemala para manifestar su repudio al golpe y exhortar al presidente Serrano a que volviera la normalidad democrática.

Al paso de los días, el edificio del Tribunal fue tomado y los Magistrados tuvieron que sesionar en la clandestinidad. Bajo estas circunstancias, y viendo que no había visos de recuperar el paso normal de las instituciones del país, dictaron un auto de ejecución de la sentencia por la cual habían declarado la inconstitucionalidad del decreto dictado por el presidente.

En el momento en que se encontraban firmando esa orden de ejecución, se enteraron de que por la radio se transmitía un mensaje en el que el alto mando del ejército de Guatemala, que para entonces ya había tomado cartas en el asunto, los convocaba a acudir al palacio de gobierno.

Bajo una presión inimaginable, dadas las circunstancias, se dirigieron al palacio, a donde entraron en medio de un dispositivo de seguridad de magnitudes considerables.

Sentados frente a frente el alto mando del ejercito guatemalteco y los Magistrados del Tribunal Constitucional, estos últimos hicieron entrega del auto de ejecución al Ministro de la Defensa, quien sin una sola mueca expresiva en su rostro que denotara inquietud, leyó el auto hasta llegar a los resolutivos.

Al leer la determinación del Tribunal de hacer efectiva la sentencia, se levantó de la mesa y, con ese particular tono de voz que caracteriza a la mayoría de los mandos militares, dijo:

- Señores. El Tribunal Constitucional de la Nación ha emitido en esta sentencia una orden, es deber del ejercito de la nación, que siempre ha sido leal a las instituciones, el acatarla.

La determinación del Tribunal Constitucional se acataría.

Aún después de lo ocurrido, el vicepresidente, quien había participado en la revuelta, quiso asumir las funciones de jefe de estado; pero en un activismo judicial que ahora puede calificarse de patriótico, el Tribunal determinó que no podía serlo por haber sido partícipe en la revuelta. Y ya en la cima de este activismo judicial, el Tribunal ordenó al Congreso que designara nuevo presidente de la nación, dentro de las 24 horas siguientes.

La historia que les narro, verídica, por inverosímil que pareciera, es muy ilustrativa para comenzar esta charla con ustedes, pues apunta hacia un tema capital de entre los muchos que hoy quisiera compartirles: la importancia que tienen las instituciones en la vida democrática de cualquier país.

Pero, habrán de preguntarse conmigo, ¿porqué se requieren instituciones democráticas?.

A esta interrogante responde Robert Dahl1 diciendo que la democracia es útil y buena para los países porque:

1) Evita la tiranía;
2) Preserva los derechos esenciales y la libertad general;
3) Favorece la autodeterminación, la autonomía moral y el desarrollo humano;
4) Protege los intereses personales esenciales;
5) Garantiza igualdad política, y
6) Produce prosperidad y búsqueda de la paz.

En el caso nuestro, en México, podríamos decir que el tema de las instituciones para la democracia se centra, desde nuestro punto de vista, en conseguir la realización plena, la concreción en los hechos, de las siguientes instituciones políticas:

1. Cargos públicos electos en elecciones libres, imparciales y frecuentes.
2. Garantía de ejercicio de las libertades y goce de los derechos fundamentales,
3. Participación efectiva de todos los miembros de la sociedad en los asuntos nacionales y
4. Equilibrio de poderes.

Habrán de preguntarse nuevamente, ¿Qué papel juega en todo ello el Poder Judicial?

En tratar de precisar los alcances de la respuesta a esta pregunta habremos de ocuparnos durante buena parte de nuestra intervención.

Nos dice Héctor Fix-Zamudio2, distinguido jurista mexicano, que la función judicial en nuestra época "ha asumido una creciente complejidad, en virtud de que lo que se había concebido de manera tradicional como una actividad puramente técnica de resolución de conflictos jurídicos, se ha transformado en uno de los servicios públicos esenciales del Estado contemporáneo, en el cual ha penetrado un conjunto de factores sociales, económicos y culturales que deben combinarse en una función que puede calificarse de política, en el sentido de la participación en la toma de decisiones esenciales de los órganos del poder, la que anteriormente estaba excluida para los Tribunales."

Es decir, el Poder Judicial, en esta etapa histórica del país, ha asumido su carácter de poder y ha comenzado a influir de manera importante en el desarrollo nacional a raíz de ello. De manera que ha ganado espacios antes nunca ocupados por este poder en los asuntos nacionales y ha logrado consolidarse como lo que es, como verdadero poder político.3

Incluso, a nivel global, las miradas del mundo se han centrado nuevamente en el papel del Estado y sus instituciones. De manera tal que se han hecho planteamientos de cambio institucional a los que se ha dado en llamar, para agruparlos bajo un solo rubro, propuestas para la "Reforma del Estado".

Dentro de este esquema se circunscribe también al Sistema Judicial como poder del Estado y como tarea esencial de gobierno.

En este sentido, cabe citar que el Banco Mundial ha dicho, respecto a la importancia de fortalecer y reformar al sistema judicial, que es una premisa fundamental para el desarrollo económico el que se cuente con un ordenamiento jurídico básico y un sistema judicial previsible, para evitar el "síndrome de ilegalidad" que socava la credibilidad del estado.4

Y que para la revitalización de las instituciones estatales y para crear un clima general de responsabilidad se necesitan mecanismos formales de control, anclados en las instituciones estatales básicas. Por lo que un Poder Judicial independiente es vital para asegurar que los Poderes Legislativo y ejecutivo asuman su plena responsabilidad ante la ley, así como para interpretar y hacer cumplir las disposiciones de la Constitución     nacional.5

Ahora bien, ¿cuál es el papel que en el estado mexicano tiene el Poder Judicial? y ¿cuál es su importancia para el desarrollo nacional?

EL PODER JUDICIAL. ANATOMÍA DE UNA CONCEPCIÓN.

En el inmenso marco que representa hablar del Poder Judicial, poder tradicionalmente identificado con la resolución de controversias y litigios, trataré de enfocarme solamente en el papel que tiene el Poder Judicial de la Federación en el desarrollo nacional.

Para ello considero necesario exponer, de la manera más breve y sencilla posible, la composición, organización y funciones que desempeña el Poder Judicial de la Federación, para después comentar con ustedes las políticas y estrategias, los objetivos, los retos y problemas que enfrenta y, finalmente, los logros alcanzados y las aportaciones hechas por este Poder al desarrollo de nuestra nación.

Así que, valiéndome de los maravillosos métodos que la tecnología nos ofrece, les pido su atención unos minutos a la proyección de un videocasete que recientemente preparó la Suprema Corte de Justicia de la Nación para dar a conocer sus actividades y funciones.

¿Qué es el Poder Judicial de la Federación?

Exposición con videocasete (duración aproximada 15 minutos) y sesión de preguntas posterior a la proyección, ampliando, en la medida de lo posible y de acuerdo con los planteamientos que los mismos alumnos formulen, la exposición del video.

El Poder Judicial de la Federación representa, como hemos visto, el guardián indiscutible de la Constitución, el protector de los derechos fundamentales y el arbitro que dirime las controversias tanto entre particulares como entre poderes, generando entre ellos un equilibrio que es necesario para el sano desarrollo de la vida nacional.

Su papel primordial lo constituye el ser interprete final de los principios y valores contenidos en la carta federal y, en este sentido, controlar la regularidad constitucional de los actos y disposiciones de las autoridades6 .

Esto, como ya hemos visto, lo convierte en un poder distinto al que imparte la justicia ordinaria7 (es decir, la que resuelve controversias entre particulares o con base en leyes ordinarias), pues es la Constitución misma quien le otorga la función de impartir, de manera exclusiva8, lo que podríamos llamar "justicia político constitucional." 9

Esta justicia constitucional, mediante el control de los actos de las autoridades y de la regularidad constitucional de las disposiciones por ellos emitidas, contribuye a definir el papel que cada una de las instituciones políticas tiene y, por tanto, a definir las relaciones generales del derecho con la política.10

Si juzgamos ampliamente podríamos afirmar que toda la justicia es política, pues en ella intervienen siempre el Estado y sus intereses, ya sea a través de un juzgador o bien a través de las leyes que este aplica11 .

Por ello son tan importantes para cualquier aparato judicial su imparcialidad, su grado de independencia y la racionalización del conflicto por medio de la individualización de los casos y de su tratamiento dentro de un procedimiento regido por leyes previamente establecidas, a fin de despolitizar cualquier conflicto.

En los estados modernos, que aspiran al nuevo ideal de estado social y democrático de derecho, la naturaleza política de los tribunales se ve acentuada, pues las funciones de los otros dos poderes requieren un contrapeso y un control que solo el Poder Judicial puede proporcionar.12

Ahora que hemos visto las funciones elementales del Poder Judicial de la Federación y hemos establecido el nivel de participación y trascendencia que tiene en la vida nacional, conviene continuar con nuestra exposición haciendo un breve recuento de su participación histórica en la vida del país13 , para así estar en posibilidad de comprender cabalmente lo que en la actualidad representa este poder

El Poder Judicial de la Federación, historia y evolución de un poder que avanza en tiempos de transición democrática.

Hasta hace algunos años, la opinión de un importante sector de la doctrina constitucional mexicana era que el papel del Poder Judicial de la Federación en el esquema de división de poderes había sido muy pequeño, sometido a presiones y consignas políticas y poco independiente14.

Esta opinión fue construida con base en la actuación del Poder Judicial de la Federación en la vida del país, desde su establecimiento como poder encargado de ejercer claras funciones de control político constitucional, en 1857, hasta 1987, por señalar una fecha cierta en la que se reforma el Poder Judicial de la Federación de manera sustancial y comienza un proceso de reversión de esta tendencia de opinión.

Esta debilidad institucional fue resultado de múltiples factores, de entre los que vale la pena destacar los siguientes:

El contexto histórico.- Durante muchos años, el México independiente que en un principio pretendía ser una fiel reproducción en sus instituciones de la democracia norteamericana y que posteriormente asumió otros modelos, vivió periodos de mucha inestabilidad.

Luego de la revolución y con la expedición, en 1917, de nuestra carta federal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo una participación muy menguada, debido principalmente al régimen presidencialista que fue instaurándose durante la etapa post revolucionaria.

A partir de 1917 la Corte se mantuvo en una voluntaria "abstinencia política" que contribuyó de manera sustancial a la debilidad institucional de los Tribunales de la federación y propició la consolidación de un régimen caracterizado por el abrumador dominio presidencial.15

Las cuestiones técnico jurídicas.- Otras causas de debilidad institucional del Poder Judicial de la Federación pueden ser identificadas con aspectos tales como el establecimiento del amparo judicial, que no era otra cosa sino la posibilidad para la Suprema Corte de revisar todos los juicios en los que se considerara que la ley había sido inexactamente aplicada por órganos jurisdiccionales de menor jerarquía.

Si bien esto suponía, en un principio, un aumento en el poder de la Suprema Corte, finalmente terminó inhibiendo sus funciones de control constitucional e incrementando considerablemente la carga de trabajo. Carga de trabajo que motivó, durante casi todo el siglo, las principales reformas a la estructura, competencia y organización del Poder Judicial, a efecto de abatirla.

A lo largo de ese tiempo, el Poder Judicial de la Federación sufrió innumerables cambios a su estructura y competencia, que tuvieron como constante el problema del rezago. Se crearon más salas en la Suprema Corte de Justicia de la Nación se incrementó el número de ministros, se establecieron los primeros órganos judiciales especiales (Tribunales Colegiados de Circuito) y, en síntesis, se intentó de muchas maneras alcanzar el equilibrio en materia de rezago, buscando a la vez fortalecer las funciones de control de la constitucionalidad que en un esquema ideal se suponía fueran las principales de la Suprema Corte.

Otras causas técnico jurídicas a las que puede atribuirse la debilidad institucional mostrada por el Poder Judicial hasta hace algunos años han sido: 16

a) La interpretación constitucional de la Corte, que ha sido calificada de poco uniforme, salvo en temas como proceso penal, garantía de audiencia y legalidad y el amparo mismo.17

Al respecto, debe decirse que uno de los cambios fundamentales en la interpretación constitucional que recientemente ha hecho la Suprema Corte de Justicia de la Nación radica en enfrentar los problemas de interpretación que se le han presentado con absoluta independencia y tratando de establecer criterios de jurisprudencia novedosos y bien fundamentados, de manera tal que la interpretación jurisprudencial se ha hecho extensiva a materias antes poco tratadas como derechos humanos y garantías sociales. En muchos de los casos con la aceptación unánime de toda la comunidad jurídica y de la sociedad en general y, en algunos otros, con la desaprobación y reacción de los distintos sectores interesados en los asuntos 18

b) Las excesivas limitaciones formales y operativas del juicio de amparo que tienen que ver, principalmente, con las causales de improcedencia y con los efectos relativos de las sentencias en el amparo contra leyes.19

El amparo durante casi 150 años se mantuvo como la figura más eficaz de control constitucional, como el principal instrumento jurídico tendiente a salvaguardar y mantener el respeto a los derechos fundamentales de las personas y como el medio de defensa de mayor arraigo en nuestro sistema jurídico. Fix Fierro20 incluso lo ha calificado como la única garantía constitucional efectiva.

Por otro lado, el amparo ha constituido un medio que ha servido de contrapeso en la división de poderes, pues tiene como finalidad ajustar la actuación de todas las autoridades gubernamentales al marco constitucional existente.

Sin embargo, por mucho tiempo se ha discutido en México el principio de relatividad de las sentencias de amparo, esto es, que la sentencia de amparo solo tiene efectos para quien la promueve.

Actualmente, esa concepción ha ido cambiando y hoy se discute ampliamente en los foros académicos sobre la conveniencia de que las sentencias en las que se declare la inconstitucionalidad de un determinado precepto produzcan efectos generales.

c) La poca eficacia real de las sentencias de amparo, demostrada en el número considerable de incidentes de inejecución presentados ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.21

Las sentencias que conceden el amparo tienen como fin último restablecer las cosas al estado que guardaban antes de la violación constitucional. Por tanto, sería letra muerta el que, después de un largo proceso para la obtención del fallo protector, este quedara sin cumplir.

El eficaz cumplimiento de los fallos es, por tanto, un compromiso ineludible tanto de los Tribunales de Amparo como de las autoridades responsables.22

d) Los recursos humanos y materiales del Poder Judicial de la Federación, en relación con su capacidad de hacer frente a las demandas de justicia de la población.23 Cuestión que básicamente tiene que ver con las cargas de trabajo y con el establecimiento de órganos encargados de administrar justicia a los gobernados.

Hasta los años ochentas, el número de órganos jurisdiccionales del Poder Judicial de la Federación creció de manera modesta en relación con la población.

Pero, de acuerdo con un estudio elaborado por el Centro de Investigación y Desarrollo A.C., publicado en 1994, en comparación con 1940, en 1990 se incrementó la carga de trabajo en un 349%.24

CUADRO

e) El sistema de nombramiento y responsabilidades de los juzgadores federales, particularmente los de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Sería una grave simplificación afirmar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha estado lisa y llanamente subordinada al Poder Ejecutivo, tan solo porque este interviene en el nombramiento y remoción de los ministros con el concurso del Poder Legislativo, pues esto no concuerda con los cambios importantes que se han dado en la materia, ni con la independencia que, pese a todo, ha sabido ejercer la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Todas estas razones fueron argüidas en demérito de la función jurisdiccional realizada por el Poder Judicial de la Federación. En muchos de los casos -hay que decirlo- con razones ciertas y de peso; pero en muchos otros como una forma de debilitar su actuación.

El Poder Judicial de la Federación, a lo largo de este siglo, ha sido objeto de múltiples cambios en su estructura, organización y funcionamiento. Si bien algunas de las reformas introducidas no han sido de lo mas afortunadas por ser el resultado de las circunstancias políticas imperantes en el país, la idea de una mayor independencia entre los distintos poderes del Estado, de una mayor eficacia en la impartición de justicia, así como el fortalecimiento del estado de derecho, son hoy el punto de partida de todas las modificaciones que sufre en su conjunto el sistema judicial mexicano.

En la década pasada, el Poder Judicial de la Federación ha experimentado la más importante reforma desde que el Congreso Constituyente de 1917 estableció los fundamentos y bases de dicha institución. Las reformas constitucionales del 31 de diciembre de 1994, 22 de agosto de 1996 y 11 de junio de 1999, constituyen un parteaguas en la vida de este organismo, pues la nota distintiva de estas reformas es lograr la independencia plena y la profesionalización paulatina de dicho poder.

Por mucho tiempo se discutió en México sobre la necesidad de realizar una profunda reforma a la estructura del Poder Judicial Federal que fuera acorde a las necesidades y problemas que esta nación enfrentaba, estableciendo con ello las condiciones necesarias para garantizar una eficiente impartición de justicia. Por ello, una vez discutida y aprobada por el Congreso de la Unión y por los congresos locales la iniciativa del Ejecutivo Federal que establecía las bases para lograr estos objetivos, el 31 de diciembre de 1994 fue publicada en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional que habría de transformar profundamente la organización y funcionamiento del sistema judicial federal.

Fueron varios los artículos de la Constitución Federal que se modificaron o adicionaron con esta reforma; pero los puntos más sobresalientes, tendientes a asegurar un mayor fortalecimiento e independencia del sistema judicial mexicano, se pueden resumir en los siguientes:

1) El mecanismo de nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que antes correspondía al Ejecutivo Federal con ratificación del Senado, pasó a manos del Senado de la República el cual, con la aprobación de las dos terceras partes de sus miembros, designa a los Ministros de los propuestos en una terna de ciudadanos que le propone el Presidente de la República.

2) Se crea el Consejo de la Judicatura Federal, al cual se le asignó como función la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la Federación, con excepción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, facilitando con ello el trabajo que realiza el Máximo Tribunal del País en su carácter de tribunal constitucional, así como mejorando los procedimientos de selección y profesionalización de todos los miembros integrantes del Poder Judicial Federal.

3) Se incorporan al texto constitucional las acciones de inconstitucionalidad, como un nuevo mecanismo de control de la Constitución Federal respecto de la posible contradicción que hubiere entre una norma de carácter general y aquélla, las cuales son resueltas por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, otorgando efectos generales a la sentencia que resuelva sobre la invalidez de la norma, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

Del contenido de la reforma del 31 de diciembre de 1994, y de los puntos específicos descritos, se puede advertir claramente que su objetivo primordial consistió en fortalecer al Poder Judicial Federal creando las instituciones y medios de defensa aptos para garantizar un verdadero estado de derecho, consolidando con ello la aspiración de una nación más democrática.

Debe señalarse que actualmente el Poder Judicial de la Federación vive una etapa de transición y consolidación respecto a los cambios en su estructura y organización, los cuales ha sido necesario precisar y mejorar, como ha quedado establecido en la más reciente reforma a la Ley Fundamental en lo que a este toca.

Los signos de esa transición podrían resumirse en los aspectos siguientes:

a) Reemplazo de los Ministros de la Suprema Corte.

Se ha argumentado que una de las razones fundamentales para la reforma de 1994 y que condujo a la designación de los Ministros que hoy integramos la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistió en la dificultad que había presentado para este cuerpo colegiado la toma de decisiones conjuntas que se necesitaban para resolver un determinado asunto, dado el número de sus integrantes (26). Por esta razón, la iniciativa del Ejecutivo Federal propuso reducir a once el número de sus miembros tal y como se había concebido originalmente en la Constitución Federal de 1917.

Adicionalmente, al reformarse el artículo 94 de la Carta Magna, que establecía el carácter vitalicio en los nombramientos de los Ministros de la Suprema Corte, se estableció como duración de ese cargo el término de quince años, creándose con ello la imposibilidad jurídica de que aquéllos siguiesen ocupando tan alta investidura durante toda su vida.

Por otra parte, también debe reconocerse que en virtud de la reforma constitucional de 1994 que modificó el sistema para la designación de los Ministros del Máximo Tribunal del país, se fortaleció en gran medida la independencia y fortaleza del Poder Judicial Federal. Aun cuando algunos académicos han señalado la conveniencia de que este método pudiera mejorarse otorgando a la Cámara de Diputados la facultad de nombrar las ternas de ciudadanos que actualmente corresponde al Ejecutivo Federal.

b) Creación del Consejo de la Judicatura Federal.

Una de las innovaciones más importantes de la reforma del 31 de diciembre de 1994, fue la creación de un órgano que, aunque materialmente no ejerciera funciones jurisdiccionales, formara parte de la estructura del Poder Judicial Federal y cuyo objetivo primordial consistiría en la administración, vigilancia y disciplina de dicho Poder, con exclusión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El Consejo de la Judicatura Federal ha probado ser hasta el momento el órgano idóneo para facilitar la función jurisdiccional del Supremo Tribunal del País, que hasta antes de la reforma constitucional veía distraída su principal función en cuestiones meramente administrativas. Además, la disciplina y vigilancia que el Consejo ejerce sobre todo el personal que integra los tribunales federales, ha ido mejorado paulatinamente la profesionalización de sus miembros.

Debe señalarse también que los métodos de selección para las designaciones de jueces y magistrados utilizados por el Consejo, han dado como resultado que las personas con mejor preparación y mayores méritos sean las que ocupen tales cargos, pues tal selección ha sido llevada a cabo conforme a concursos de oposición, incluso abriendo la convocatoria de esos concursos a personas que no pertenecen al Poder Judicial de la Federación. Circunstancia inusitada en su historia que habla de la apertura e intención de que sean verdaderamente los más capaces quienes ocupen los cargos que se concursan.

Ahora bien, la forma en que se realiza la elección de los tres consejeros pertenecientes al Poder Judicial de la Federación, fue modificada mediante la reforma constitucional del 11 de junio de 1999, pues mediante el sistema anterior (insaculación) no se garantizaba que las personas que ocuparan ese cargo fuesen quienes tuvieran las mejores cualidades profesionales. Por lo que ahora es el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien, tomando como base únicamente méritos objetivos, se encarga de designarlos.

Respecto a la facultad de la Cámara de Senadores y del Presidente de la República para designar, respectivamente, a dos consejeros el primero y a uno el segundo, cabe mencionar que si bien es deseable que esta atribución corresponda, en el futuro, exclusivamente al Poder Judicial, también debe decirse que en la reforma constitucional del 11 de junio de 1999, se precisa textualmente que "Los Consejeros no representan a quienes los designan, por lo que ejercerán su función con independencia e imparcialidad...".

Esto pone de manifiesto la no intervención del Presidente y del Senado de la República en los asuntos que son de exclusiva competencia del Poder Judicial de la Federación.

c) La creación de las acciones de inconstitucionalidad.

Esta figura jurídica nace también con la reforma constitucional del 31 de diciembre de 1994, con la intención de implementar un nuevo mecanismo de control de la constitucionalidad, tendiente a garantizar el principio de división de poderes que hiciera efectivo el Pacto Federal.

Las acciones de inconstitucionalidad tienen como principal característica el que los efectos que produce la sentencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver sobre la validez de la norma combatida, no se limita a excluir de su aplicación a un grupo determinado de personas, sino que tiene efectos generales, siempre que la sentencia fuera aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos.

La propia iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal sobre este punto recalcó la importancia de que la sociedad, a través de sus representantes populares, contara con instrumentos más eficaces para revisar la constitucionalidad de las normas de carácter general que la rigen, previéndose que las resoluciones pudieren anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional.

Las consecuencias jurídicas de una sentencia que declare la invalidez de una norma, siempre que se reúnan los requisitos de mayoría establecidos, equivalen propiamente a la derogación del ordenamiento combatido.

Nunca antes en la historia de esta nación se había implementado un medio de control constitucional con semejantes alcances. Lo cual, sin duda, es prueba fehaciente del fortalecimiento que ha alcanzado el Poder Judicial de la Federación en los últimos años.

Debe señalarse, por otra parte, que tanto estos procedimientos, como los de controversia constitucional, se han visto incrementados notablemente durante los últimos años.26

Las anteriores circunstancias han dado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación nuevas y variadas herramientas para realizar una mejor interpretación constitucional. Aunado a ello, la propia Corte, a través de quienes nos honramos en integrarla, ha mostrado mucha disposición y voluntad para realizar cabalmente sus tareas, revisando criterios antiguos y adoptando nuevos y llevando a cabo todas las acciones que he venido narrando desde un inicio.

Prueba de ello, ha sido el interés mostrado por todos los Ministros que la integramos para llevar a cabo un plan de acción que englobara todos los aspectos relevantes que tienen que ver con las atribuciones de la Corte y con la actuación del Poder Judicial en general. Dicho plan comprendería el periodo que va de 1999 al 2003 y contendría todas las políticas y estrategias a desarrollar por el Poder Judicial de la Federación para cumplir con los objetivos nacionales en la materia.

A continuación intentaré sintetizar los puntos fundamentales de ese plan de acción.

POLÍTICAS Y ESTRATEGIAS IMPLEMENTADAS POR EL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS NACIONALES

OBJETIVOS.

Los objetivos planteados han sido los siguientes:

1. Autonomía del Poder Judicial de la Federación e independencia de sus juzgadores.
2. Abatimiento del rezago;
3. Elevación de los valores de la vocación judicial;
4. Estudio constante de las reformas constitucionales y legales convenientes o necesarias para la administración de justicia;
5. Difusión de la competencia y funcionamiento del Poder Judicial Federal para mejorar su imagen;
6. Investigación de denuncias contra funcionarios y empleados del Poder Judicial de la Federación;
7. Organización de congresos e intercambios intelectuales a nivel nacional e internacional;
8. Ampliación de las actividades del Instituto de la Judicatura Federal;
9. Procuración constante de que los órganos judiciales federales cumplan con su misión de administrar justicia pronta, completa e imparcial;

La ejecución de dicho programa se estableció bajo dos líneas de acción, una hacia el exterior y otra hacia el interior.

En cuanto a las relaciones externas, se acordó que el Poder Judicial debía cuidar con celo de su autonomía e independencia.

Salvaguardados estos principios, los puntos de contacto con los demás órganos e instituciones permitirían a la Suprema Corte, entre otras cosas, una mejor coordinación con las autoridades para el cumplimiento expedito de las ejecutorias, el intercambio de estudios, ensayos y conferencias con instituciones educativas y de gobierno, estableciendo sistemas de cooperación mutua sobre temas jurídicos a fin de difundir las resoluciones más relevantes de la Suprema Corte.

Esta apertura, nunca antes vista, comprendería la creación de un órgano adscrito a la Dirección de Comunicación Social que se encargara de difundir, de manera accesible, el contenido y significado de las resoluciones judiciales.

Esta nueva política de comunicación social incluiría la programación de conferencias de prensa sobre temas específicos y el uso de los "tiempos oficiales" a que tiene derecho el Estado en la programación de radio y televisión para difundir la competencia y funcionamiento del Poder Judicial de la Federación.

En cuanto a las relaciones internas, se distinguieron cuatro órdenes:

A) Con la Suprema Corte;

B) Con el Consejo de la Judicatura Federal;

C) Con el Tribunal Electoral;

D) Con los demás órganos judiciales.

A) En cuanto a las relaciones al interior del máximo tribunal se ha proyectado, entre otros aspectos, iniciar los trabajos para expedir un Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia, con la participación de todas las direcciones, subdirecciones, áreas y departamentos;

B) Para las relaciones con el Consejo de la Judicatura Federal, se estableció como prioridad que había que tomar las providencias necesarias, en el ámbito de las atribuciones de la Suprema Corte de Justicia, para agilizar la creación y funcionamiento de órganos judiciales y construir o adquirir nuevos inmuebles que les sirvieran de sede.

Asimismo, se acordó sugerir la ampliación y diversificación del campo de acción del Instituto de Especialización Judicial del Consejo, mediante la continuidad de los cursos que imparte, la implantación de nuevos cursos y la organización de congresos, foros y conferencias.

De gran importancia será, para cumplir con este objetivo, la revisión periódica de los programas lectivos para actualizarlos y darles finalidades eminentemente prácticas, aptas para formar jueces.

C). Respecto del Tribunal Electoral, el objetivo planteado fue reforzar los vínculos con ese Tribunal, a través de acciones que contribuyeran a reforzar su autonomía e independencia de criterio.

D) Respecto de los demás órganos judiciales federales se planteó contribuir al fortalecimiento y la unidad del Poder Judicial en general.

También se planteó que, de común acuerdo con el Consejo de la Judicatura Federal, se proporcionaran la organización y los medios adecuados para:

1. Que el número de órganos sea proporcional a las cargas de trabajo.

2. Que el personal profesional y administrativo tenga la preparación, honestidad y diligencia necesarias.

3. Que las instalaciones, equipos y en general, todos los apoyos materiales, sean adecuados y suficientes.

4. Que la organización permita la obtención de los máximos resultados con el menor esfuerzo.

Asimismo, se planteó que era necesario procurar que en todas las sedes de Tribunales y juzgados federales se construyeran palacios de justicia dignos y confortables, la intercomunicación de los órganos judiciales federales con bibliotecas especializadas y la continuación del programa de las Casas de Cultura Jurídica.

Finalmente, se determinó establecer una planeación centrada en objetivos claros y reales.

En principio determinando el número de asuntos que puede despachar cada tribunal y juzgado sin desdoro de la buena calidad de las sentencias, y, posteriormente, requiriendo de cada tribunal de Circuito y de cada Juez de Distrito, la elaboración de un programa de actividades al iniciar el año, con la calendarización adecuada. De tal modo que, al finalizar el año, cada órgano jurisdiccional pueda evaluar su trabajo, tomando como referencia el programa correspondiente y rendir un informe público de su actuación.

LOGROS 27

Los logros alcanzados por el Poder Judicial de la Federación han sido la prueba del trabajo arduo de muchos mexicanos que han empeñado su esfuerzo en la transformación del país.

A continuación intentaré sintetizar algunos datos que considero son ilustrativos respecto al avance obtenido en los puntos que hasta el momento hemos tratado.

El número de asuntos que ingresaron al máximo tribunal del país, hasta el 15 de noviembre de 1999, fue de casi siete mil asuntos, que aunados a los que se encontraban pendientes del ejercicio anterior, arrojan un total de más de ocho mil asuntos, de los cuales se despacharon 6573.

Se aprobaron casi mil tesis entre jurisprudenciales y aisladas y se logro un avance de casi el 50% en la resolución de los más de mil doscientos asuntos que tratan sobre cumplimiento de sentencias.

Las cargas de trabajo de los demás órganos del Poder Judicial de la Federación son por demás exorbitantes. Tan solo en 1999 ingresaron a los juzgados de distrito y tribunales colegiados y unitarios, más de medio millón de asuntos, que divididos mediante una sencilla operación aritmética entre los 353 órganos jurisdiccionales existentes hasta esa fecha, nos arrojan una carga de trabajo de cerca de 1500 asuntos para resolver por cada órgano.

Pero estas son solo cifras.

Además de depurar el sistema de selección de personal, para cumplir con el mandato constitucional de justicia pronta y expedita se estableció una dinámica constante de creación de nuevos órganos y para ello se designaron, previos los trámites de ley, a casi doscientos funcionarios judiciales.

Sin embargo, aunado a la creación de nuevos órganos está la necesidad de proveerlos de la infraestructura necesaria para el desarrollo de sus funciones, por lo que, en 1999, se construyeron las instalaciones para 13 nuevos órganos, entre Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y Juzgados de Distrito.

En acatamiento a la garantía constitucional de defensa, el Instituto Federal de la Defensoría Pública amplió la cobertura de los servicios que presta, mediante la adscripción de cerca de 300 defensores públicos, seleccionados mediante concurso de oposición, en las agencias del Ministerio Público de la Federación. De igual forma se nombraron cerca de 50 asesores jurídicos. Por lo que, en la actualidad, prestan el servicio casi 500 defensores públicos y 73 asesores jurídicos en 40 ciudades del país.

Pero la preparación y capacitación constante de los miembros del Poder Judicial de la Federación es una de las prioridades fijadas y, en consecuencia, el Instituto de la Judicatura ha ampliado su labor docente a diversos estados de la República entre los que se encuentran Nuevo León, Puebla, Veracruz, Baja California, Chiapas y Tamaulipas, impartiendo más de mil cursos de preparación y capacitación.

Todo lo anterior no podría lograrse sin la ayuda de los nuevos avances tecnológicos, principalmente en materia de informática, que han permitido al Poder Judicial de la Federación contar con un sistema automatizado de registro y distribución de asuntos; con una red jurídica nacional, que contiene los datos que brindan la Coordinación General de Compilación y Sistematización de Tesis, el Centro de Documentación y análisis y la Biblioteca, entre otros, que atiende a cerca de 4000 usuarios, atendiendo un sinnúmero de consultas por Internet.

Estas cifras y datos ponen de manifiesto que en el Poder Judicial de la Federación no hay funcionarios flojos; que la confianza de la población en este poder ha ido incrementándose paulatinamente (prueba de ello es el aumento en los asuntos sometidos a jurisdicción); y que "el Poder Judicial de la Federación no tiene clientes, ni línea, ni interferencias de nadie".28

Muchos obstáculos ha habido en este camino, pero los retos inmediatos que prevalecen para el desarrollo futuro del poder judicial son más numerosos y ya los tenemos por delante.

Estos retos son, principalmente, la independencia de los jueces, el desarrollo como poder político del poder judicial, el mejoramiento constante de la calidad en sus funciones y de sus relaciones con la sociedad.

CONCLUSIÓN.

La transición en la justicia, al igual que otras transiciones en las que nos encontramos inmersos, está todavía por cumplirse del todo.

Enormes avances registra ya la historia en estos últimos años, y sin embargo las tareas que el país en sus circunstancias demanda del Poder Judicial, se han ido cumpliendo paulatinamente, pero de una manera concreta.

Muchos de los objetivos están por cumplirse; pero los logros alcanzados nos dejan ver que se cumplirán cabalmente.

Hoy tenemos una nueva Suprema Corte y un nuevo Poder Judicial; pero también tenemos una nueva sociedad en la que todavía coexisten lo nuevo y lo viejo, tanto las instituciones como la sociedad requieren de un conocimiento recíproco más profundo, pues las circunstancias que las vinculaban han cambiado hoy sin remedio.

Vivimos tiempos nuevos y falta mucho por hacer; pero precisamente por ello debemos encontrar nuevos caminos de interacción. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es ahora más visible, más abierta hacia la opinión pública y la profesional, precisamente porque busca construir caminos de dialogo por la significación y trascendencia que tiene su función social.

El camino ya está trazado, pero nos falta transitarlo juntos. Porque en este camino de construcción de un nuevo México, no vamos solo los jueces y los responsables de las funciones públicas; sino todas las instituciones vinculadas a ella y aún las que no lo están. El buen funcionamiento de la justicia depende también del buen funcionamiento del resto de las instituciones y de la sociedad en general, de los profesionales del derecho y de todos los que queremos un país con nuevos horizontes de cambio.

La otra mitad de la reforma judicial está en ustedes, los que no ejerciendo funciones de jueces, hacen posible que este país crezca y se desarrolle.

Muchas Gracias.

 

 


1La Democracia. Una guía para los ciudadanos. Traducción de Fernando Vallespín. Taurus, Pensamiento; México, 1999, p. 56.

2Los Problemas contemporáneos del Poder Judicial. Grandes Tendencias políticas contemporáneas, UNAM, Coordinación de Humanidades, México, 1986, p. 3.

3Hector Fix Fierro señala que es tal la prominencia que tienen los Tribunales que se les ha dado en llamar los guardianes de las promesas democráticas, pues además de sus funciones tradicionales tienen que tratar con problemas que la política se ve incapaz de resolver, como la corrupción y los dilemas axiológicos de la sociedad contemporánea; y que, por consecuencia, la "judicialización de la política" y la "politización de la justicia" , son movimientos paralelos y correlativos. Fix Fierro, Héctor . "Poder Judicial". Transiciones y diseños institucionales, María del Refugio González y Sergio López Ayllón, editores, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas (Serie Doctrina Jurídica No. 3), México, 1999, p. p. 170 y 171.

4Resumen del Informe sobre el desarrollo mundial 1997. Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento. Banco Mundial, Washington, D.C., E.E.U.U, 1997, p. 4.

5Op. cit., p.p. 7 y 8. "…un régimen autoritario genera necesariamente un mayor interés en ejercer un control más o menos directo sobre el aparto de la justicia, sobre la autonomía de sus órganos y la independencia de sus funcionarios, que uno en que la alternancia democrática es posible y normal." Fix Fierro, op. cit. p. 172.

6"El Poder Judicial cumple un papel de control no solamente respecto del Poder Legislativo, sino también del Ejecutivo, y en muchas ocasiones por el tipo de funciones que realiza se convierte en un factor del control de la estructura federal de un Estado, principalmente en virtud de la distribución de competencias entre los estados y la federación." Huerta Ochoa, Carla, Mecanismos Constitucionales para el control del poder político. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas (Serie Estudios Jurídicos No. 1), México, 1998, p. 161.

7"Lo que sucede con los tribunales constitucionales es que controlan los actos de todos los demás poderes públicos, en tanto incidan dentro de la órbita de derechos o competencias constitucionales, mientras que la judiciabilidad normal de la administración sigue en manos del Poder Judicial ordinario." Carbonell, Miguel. Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho en México. UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas (Serie G Estudios Doctrinales Num. 197), México, 1998, p. 72.

8La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diferentes tesis que no es posible el control difuso de la constitucionalidad, sino que las cuestiones de constitucionalidad solo pueden examinarse a través del juicio de amparo, por los tribunales federales.

9Fix Fierro, op. cit, p. 168.

10"Para el derecho, la política -el poder-- constituye una condición indispensable para su eficacia"; mientras que "para la política, el derecho no solo define algunos de sus cauces y límites de su ejercicio legítimo, sino que también gobierna las condiciones de permanencia y la institucionalización de sus resultados." Fix Fierro, op. cit, p.168.

11"El control de la constitucionalidad es un control jurídico aun cuando el alcance de las resoluciones judiciales pueda tener efectos políticos o que por su fuerza y alcance adquiera el carácter de decisión política respecto de otros órganos constituidos." Huerta Ochoa, op. cit., p. 160. Ver también, en la ob. cit., el apartado relativo al control político, p.p. 175 y 176.

12"Los tribunales se politizan no solo porque resuelvan controversias en todos los ámbitos a los que se extiende crecientemente la actividad pública, sino porque, al hacerlo, ejercen un control capaz de reforzar, modificar, o incluso anular las decisiones de los órganos políticos y contribuyen, de manera muy importante, a la legitimación de esas decisiones." Fix Fierro, op. cit., p. 169.

13La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha editado una colección que reseña históricamente su desempeño como poder en las diferentes etapas de la vida del país, en las que se ha incluido la opinión de algunos críticos, periodistas y artículos de prensa en general, lo cual la hace una obra de consulta no solo para el público en general, sino incluso para especialistas. El título de cada tomo varía según la etapa de la que se trate.

14Hasta épocas bien recientes "La corte la corte desempeñaba dentro del sistema político constitucional un papel relativamente importante, pero modesto al fin y al cabo." Fix Fierro, Héctor. "La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de 1994", La reforma constitucional en México y Argentina, México, 1996, p. 46-47. "Las propias 'autolimitaciones' que los tribunales federales se han impuesto a partir de la forma en que han ido resolviendo los casos concretos, lamentablemente ha determinado que el Poder Ejecutivo, no tenga más control en cuanto a la constitucionalidad y legalidad de sus actos, que el que él mismo se imponga." VV.AA., A la puerta de la ley. El Estado de Derecho en México, Cal y Arena, México, 1994, p.73. "En México no existe independencia judicial… la judicatura está al servicio del ejecutivo", Soberanes Fernández, José Luis, "Algunos problemas sobre la administración de justicia en México". Jueces para la democracia, Madrid, número 18, 1993. "Ya sea por causas estrictamente técnico jurídicas que tienen que ver con la forma en que se ha concebido la protección a los derechos fundamentales en el constitucionalismo mexicano, por presiones o consignas políticas, por incompetencia de sus funcionarios, o simple y llanamente, por corrupción, el poder judicial se ha sometido una y otra vez a los deseos del Poder Ejecutivo…" Carbonell, op. cit., p.75.

15Esta abstinencia política quedó de manifiesto durante innumerables ocasiones en las cuales la Corte se abstuvo de intervenir particularmente en asuntos de índole electoral (1946, 1977, 1982 y 1985); sin embargo, intervino ocasionalmente en cuestiones que pueden calificarse como políticas. Véase González Avelar, Miguel, La suprema Corte y la política, prólogo de Antonio Carrillo Flores. 2ª ed., UNAM, México, 1994.

16Véase Taylor, Michael C. Why No Rule of Law in México? Explaining the Weakness of Mexico's Judical Branch." En New México law review, vol.. 27, Winter, 1997, p.p. 141-166, quien señala, entre otras: las limitaciones del juicio de amparo, las reglas para la formación de la jurisprudencia, la dificultad de ejecutar las sentencias y el reducido prestigio que ha tenido la función judicial en la sociedad en general.

17Fix Fierro, op. cit., p177, resume las razones de esto en cuatro causas principales: a) Las cuestiones constitucionales de importancia no fueron planteadas ante los tribunales; b) Aunque estas fueran planteadas eran evadidas por el juzgador; c) Se debilitó la fuerza normativa de la Constitución a través de una "comprensión política" de la misma; d) El proceso de reforma constitucional que ha prevalecido en México ha sido utilizado para modificar y anticiparse a posibles interpretaciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con lo que la interpretación judicial ha logrado apenas una autoridad muy limitada, pues resulta posible modificar o corregir la Constitución con suma facilidad.

18Ténganse en cuenta, por ejemplo, la controversia constitucional de Valle de Bravo, que suscitó una nutrida manifestación a las puertas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o el caso del Senador Felix Salgado Macedonio que también generó una reacción popular de manifestación en la misma Corte, antes de que ésta se pronunciara sobre los respectivos asuntos en litigio. Pero también son de considerarse asuntos tales como los relativos a libertad sindical, igualdad de género en el caso de los esposos de mujeres inscritas en el ISSSTE, entre otros, que han mejorado criterios que permanecieron estáticos durante mucho tiempo, demostrando en cada una de las resoluciones pronunciadas, la independencia y autonomía que existe para emitir sus fallos. Véase Suprema Corte de Justicia de la Nación. 75 tesis relevantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 1998.

19Idem, p. 180.

20Idem.

21Según el más reciente informe de labores de su presidente, tan solo hasta el 15 de noviembre pasado habían ingresado a la Suprema Corte 1266 asuntos de este tipo.

22Suprema Corte de Justicia de la Nación Manual para lograr el eficaz cumplimiento de las sentencias de Amparo. Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 1999, p. 22.

23Ibid., p. 183.

24Citado por Fix Fierro, op. cit., p. 184.

25Posteriormente se ampliaría la titularidad de la acción a los Partidos Políticos Nacionales con registro ante el IFE.

26Durante casi ochenta años (hasta 1995), apenas se interpusieron ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación alrededor de cincuenta controversias constitucionales; mientras que, de enero de 1995, en que entró en vigor la reforma constitucional publicada en diciembre de 1994, a agosto de 1999, se presentaron entre Controversias Constitucionales, Acciones de Inconstitucionalidad y sus respectivos recursos 348 asuntos. (Datos de la Unidad de controversias constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad). Véanse también Fix Fierro, op. cit., p.p.211-215 y Unidad de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Cuadro estadístico de asuntos relativos a controversias constitucionales tramitados entre 1917-1994. Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2000.

27Los datos se toman de Suprema Corte de Justicia de la Nación. Informe de Labores que rinde el Ministro Genaro David Góngora Pimentel 1999.

28Idem, p.30